Addante Francesco
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Al Dott. Cantone dell'ANAC
ALLA RESPONSABILE DELLA TRASPARENZA
dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
dott.ssa Elisabetta Midena
protocollo@pec.anticorruzione.it
Al Ministro del Dipartimento della Funzione Pubblica
Marianna Madia
protocollo_dfp@mailbox.governo.it
Al Presidente del Consiglio
Matteo Renzi
presidente@pec.governo.it
Sono un semplice cittadino che Le chiede un parere in merito allo schema di Decreto pubblicato venerdi 12 Febbraio scorso sul sito istituzionale www.governo.it. Come sa, tale novella apporterà delle modifiche al D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 "Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni" (Decreto Trasparenza) e alla Legge 6 novembre 2012, n. 190 "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione" (Legge Anticorruzione).
Ho avuto già l'onore di ricevere da Lei un riscontro in merito ad una richiesta di accesso civico, presentata assieme ad un gruppo di 80 cittadini, in occasione dello scorso ForumPA 2015, in cui Le chiedevamo di fornirci notizie in merito gli obblighi informativi che l'Autorità Nazionale Anticorruzione, così come previsto per tutte le P.A. ricadenti nell'ambito di applicazione del D.lgs.33/2013, è tenuta a pubblicare sul proprio sito web istituzionale, gli stessi adempimenti che l'ANAC ha l'obbligo di far rispettare.
In quella circostanza ci manifestò il suo apprezzamento per aver "correttamente interpretato il ruolo che spetta alla società civile di controllo sull'operato delle amministrazioni e delle istituzioni pubbliche" e affermò che "la portata innovativa della trasparenza, intesa come 'accessibilità totale' può esprimere tutta la sua potenzialità proprio grazie al contributo che può e deve derivare dalla partecipazione collaborativa dei cittadini e delle imprese nel processo di apertura delle amministrazioni pubbliche".
Si coglie l'occasione per ricordarLe di fornire riscontro al sottoscritto e a tutti gli altri cittadini riguardo ad alcune sezioni di 'Amministrazione Trasparente' tipo "Attivita Procedimenti", per le quali, come lei stesso dichiarò, sarà possibile completare l'integrale pubblicazione entro sei mesi dalla formale approvazione del Piano di riordino. Piano, che appunto, è stato definitivamente approvato il 1 Febbraio 2016 con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Secondo il modesto parere dello scrivente e quello di tanti altri che nelle due settimane precedenti la pubblicazione dello schema di decreto modificativo (venendone a conoscenza grazie alle indiscrezioni in anteprima di alcune testate online) hanno animato con forza la discussione in argomento (come può vedere dalla rassegna stampa che ho documentato), il nuovo decreto trasparenza depotenzierà l'istituzione dell''accesso civico' che è proprio lo strumento che consente a tutti i cittadini, indipendentemente dagli interessi coinvolti, di poter esercitare il pieno diritto sancito di 'accessibilità totale' nello svolgere quell'attività di controllo sull'operato delle amministrazioni e delle istituzioni pubbliche, alla quale Lei si riferiva.
Se tale strumento con le nuove disposizioni rimanesse così come novellato dall'attuale decreto correttivo, è opinione comune che verrebbe meno l'intero impianto normativo del decreto trasparenza, il quale, in questa versione non avrebbe più motivo di esistere perchè diverebbe privo della sua efficacia operativa, tanto da far riflettere sul fatto che, in questa circostanza, sarebbe opportuno lasciare intatto quello che, al momento, è vigente.
Al riguardo la invito alla lettura di un'iniziativa, promossa da associazioni e parlamentari, trasmessa la settimana scorsa alla Ministra Dipartimento della Funzione Pubblica, Marianna Madia, in cui si segnalano alcune proposte correttive che potrebbero ricondurre alle finalità originarie e anzi potenziarle, l'istituto in questione e che riepilogo nei seguenti punti:
Sembra infatti che nel tentativo di introdurre nel nostro ordinamento i principi di quello che doveva essere un vero "Freedom of Information Act" (FOIA), tanto proclamato nei mesi precedenti, e al tempo stesso salvaguadare i limiti posti dalla Legge 241/90, legge storica e fondamentale dello Stato, si intenda giustificare un diniego all'originario accesso civico per tutelare gli interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti.
Non essendo stati specificamente indicati i casi in cui materialmente potrebbe verificarsi (occorrerebbe un maggior dettaglio rispetto a quanto la novella prescrive) e non ispirandosi il FOIA italiano a quello che è stato introdotto in altri Paesi Europei e non, tale limite potrebbe essere confuso con quello generale a causa della discrezionalità della P.A. che potrebbe rifarsi ad una generica tutela.Una materia grigia, che quindi non essendo nè bianca o nera, lascia spiragli perchè tutto possa essere rimesso in discussione, e può essere causa di una mancata applicazione che minerebbe la ragione di esistere della stessa della norma che la disciplina. Quindi se nelle intenzioni si voleva estendere il diritto di accesso a tutte le informazioni detenute dalle P.A. nei fatti lo si riduce.
Se a questo si aggiungono:
Inoltre, il decreto bozza correttivo distingue un accesso civico, quello riferito agli obblighi di pubblicazione propri del D.lgs.33/2013 e in esso specificamente indicati (cosi' come avviene in origine), da un accesso che si può definire ordinario che invece fa riferimento a tutte le altre "informazioni, dati e documenti" detenuti dalla P.A. (anche se poi all'art.5-bis sembra accomunarli ad unico tipo di accesso, quello civico), prevedendo per il primo il "responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza" quale destinatario dell'istanza, mentre per i dati ulteriori, l'"URP" o "altro ufficio indicato dall’amministrazione nella sezione 'Amministrazione trasparente'" (anche se in alternativa si indica in genere l'"ufficio che detiene i dati").
Ad avviso dello scrivente vi è il rischio di verificarsi di fattispecie che potrebbero generare confusione al cittadino, il quale potrebbe non sapere o comprendere correttamente a chi destinare la propria istanza e nell'amministrazione pubblica ricevente nell'indirizzarla, al proprio interno, al soggetto tenuto al riscontro. Tutto ciò con le conseguenze che potrebbero avverarsi a causa della mancanza di una unicità di responsabilità.
Se l'intenzione è davvero quello di introdurre, anche nel nostro Paese, una legge evoluta sull’accesso all’informazione che possa consentire a chiunque realmente di poter conoscere tutti gli atti, documenti e dati formati e detenuti dalle Pubbliche Amministrazioni, con poche e tassative eccezioni, è opinione comune che sarà necessario ispirarsi alla proposta di legge suggerita da Foia4italy formulata sulla base di raccomandazioni di policy fornite dal Consiglio d'Europa ai legislatori europei e ai responsabili politici e largamente applicate in tutta l'Europa. Questo è ad esempio quello che consente di fare al cittadino in Gran Bretagna.
La discussione a tal riguardo sul web è stata molto intensa e una petizione sull'argomento ha raggiunto già oltre 240 mila adesioni.
Altra importante criticità della novella che s'intende introdurre è l'istituzione di una sorta di Banche dati centralizzate di cui al nuovo Allegato B. Criticità la cui soluzione è fondamentale per l'esistenza stessa del Decreto Trasparenza, in quanto, Banche dati destinatarie, definitivamente entro un anno dall'entrata in vigore del nuovo decreto, di tutti i dati delle P.A. interessate e alle quali le stesse dovranno fare riferimento riportardo il corrispondente collegamento ipertestuale nelle apposite sezioni in 'Amministrazione Trasparente' del proprio sito web istituzionale.
Sebbene sia apprezzabilissimo il principio di razionalizzazione e la conseguente attività che intende alleggerire nei fatti gli oneri dalla P.A. e, al tempo stesso, rendere più intelligibili e individuabili i dati da parte del cittadino, dall'altro, si mette in discussione la funzionalità e l'operatività di tali Banche Dati come sancito dal neo Art.9-bis, comma 2, quando lo stesso dichiara espressamente di "limiti dei dati effettivamente" in esse "contenuti".
L'incertezza del dato che le stesse dovranno centralizzare è confermato dallo stesso Allegato B, ad esempio, quando parlando di "Rendiconti dei gruppi consiliari regionali" dichiara che non si tratta di una "vera e propria banca dati".
Se le P.A. produttrici e detentrici del dato originale dovranno trasmettere le loro informazioni alle pubbliche amministrazioni titolari delle Banche Dati, verificandone la completezza e la correttezza di quelli già comunicati entro un anno dall’entrata in vigore del decreto di modifica, così come stabilito dalle relative disposizioni transitorie, e non vi sarà certezza delle stesse informazioni presso le Banche Dati destinatarie che nel frattempo dovrebbero reingnerizzarsi per accogliere adeguatamente quanto richiesto e renderlo facilmente fruibile al cittadino, cosa accadrà quando si andrà a regime ? Potrebbe generarsi un'instabilità e un'incertezza tra dati che non saranno più presenti presso i siti web delle P.A. produttrici di origine e quelli che non si saprà a chi trasmettere. Forse alcune P.A., in questo contesto, pur di risolvere, potrebbero essere incentivate a continuare a pubblicare i dati originali nei propri siti web e al tempo stesso a comunicare le stesse informazioni alle Banche Dati, perpretando nel tempo un'inutile duplicazione di informazioni e oneri aggiuntivi.
Effetto analogo si avrebbe nel caso in cui, pur sapendo, in riferimento al dato da comunicare, a quale Banca dati le P.A. detentrici devono rivolgersi, poi nell'operatività, le pubbliche amministrazioni titolari delle corrispondenti Banche Dati non si saranno adeguate correttamente a svolgere alle finalità a cui sono preposte perchè non sarà stato ancora definito con certezza cosa devono rendere disponibile al cittadino e con quale modalità e strumenti.
In tali ipotesi, il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza competente alla richiesta di accesso civico che sarà quello della P.A. che non ha effettuato la trasmissione o quello dall’amministrazione titolare della Banca Dati, se l'omissione della pubblicazione dipenderà da quest'ultimo, avrà probabilmente qualche difficoltà a rispondere adeguatamente per impedimenti non dipendenti dalla sua volontà e potrà esimersi da responsabilità, in quanto come in vigenza e ribadito dal nuovo decreto trasparenza (Art. 46 comma 2) "il responsabile non risponde dell'inadempimento degli obblighi" in materia di trasparenza, "se prova che tale inadempimento e' dipeso da causa a lui non imputabile".
Se si verificasse tutto ciò verrebbe meno l'obiettivo che il nuovo Decreto Trasparenza si è prefisso di realizzare.
Inoltre, non si è pensato di indicare, tra le Banche Dati di cui all'Allegato B, il Portale Trasparenza dell'ANAC, già attivo per tutti gli appalti pubblici pubblicati dal 1° Gennaio 2011, previsto dell’art. 8, comma 1, del Decreto Legge 7 maggio 2012, n. 52, demandando, invece, l'assolvimento degli obbighi informativi di cui all'Art. 37, comma 1, lett. a), b), c) del D.lgs. 33/2013 (informazioni relative alle procedure per l’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori probabilmente dei settori ordinari e non speciali come invece titolato al capo V a cui lo stesso articolo è in subordine) e quelli previsti dall'articolo 1, comma 32, della L.190/2012, (il quale prevede per ciascun affidamento di lavori, servizi e forniture la trasmissione delle seguenti informazioni: CIG, Struttura proponente, Oggetto del bando, Procedura di scelta del contraente, Elenco degli operatori invitati a presentare offerte, Aggiudicatario, Importo di aggiudicazione, Tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura e Importo delle somme liquidate) alla Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP) istituita, in attuazione del D.lgs. del 29/12/2011 n. 229 per il monitoraggio opere pubbliche, presso il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) - Ragioneria Generale dello Stato.
Tali informazioni sono già rese disponibili automaticamente e tempestivamente al cittadino in unico spazio, e in formato aperto, perchè prodotte da tutte le stazioni appaltati italiane nello svolgimento degli adempimenti informativi posti a loro carico dall'articolo 7, comma 8, lettere a) e b) del Codice dei contratti, che assieme ai relativi Comunicati ex AVCP (oggi ANAC) riguardano, dal 1° gennaio 2013, (ma già dal 2008 per i lavori) il ciclo dell'intero appalto, dall'aggiudicazione al collaudo, per tutti i lavori, servizi e forniture di importo maggiore uguale a eur 40.000. L'indicazione dell''Elenco degli operatori economici che hanno participato alla gara di appalto, mancante dagli adempimenti prima citati, viene integrato dall'AVCPASS, il servizio telematico realizzato dall’ex AVCP che viene utilizzato, definitivamente dal 1° gennaio 2014, per la verifica del possesso dei loro requisiti, esclusivamente tramite la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), istituita dall’art. 62 bis del Codice dell’Amministrazione Digitale di cui al D.lgs 7 marzo 2005, n. 82 e ai sensi dell’art. 6 bis, del D. Lgs. 163/2006. Ad affermare quanto su riferito in ordine agli obblighi di cui all’art. 1, comma 32 della legge n. 190/2012 sono gli articoli 8 e 9 della Delibera ANAC n. 39 del 20 gennaio 2016
Si tratterebbe eventualmente di prevedere un'implementazione nel Portale Trasparenza dei dati acquisiti dal sistema AVCPASS.
Nonostante questa facoltà le P.A. e la stessa ANAC, probabilmente per eccesso di zelo e per la necessità di risolvere piccole criticità, pubblicano, attraverso il file XML che rendono disponibile nell'apposita sezione 'Bandi e Contratti' in 'Amministrazione Trasparente' del proprio sito web, tutte le informazioni, richieste dall'art. 4 della stessa Delibera n. 39, che, come prima accennato, è invece possibile escludere. Un focus specifico su questa specifica tematica sarà oggetto di una prossima comunicazione
Per gli stessi motivi sono già assolti dalle stazioni appaltanti gli obblighi informativi relativi ai "provvedimenti di adozione delle varianti" e all"elenco, da aggiornare ogni anno, degli accordi bonari stipulati, con l’indicazione dell’oggetto e dell’importo" che il neo Art.37 introduce quale ulteriore obbligo di pubblicazione e che invece, assieme a tutte le informazioni richieste, le P.A. già producono con gli adempimenti previsti dall'articolo 7, comma 8, lettere a) e b) del Codice dei contratti, su accennati.
In ossequio a quanto previsto dal neo art. 9-bis, potendo sostituire la pubblicazione obbligatoria di dati, informazioni e documenti con un "collegamento ipertestuale alla Banca Dati" di riferimento in cui le stesse informazioni sono presenti, le P.A. potrebbero riportare appunto un link al Portale Trasparenza nella sottosezione corrispondente di "Amministrazione Trasparente" dei loro siti web istituzionali per rendere evidenti i dati di cui all'art. 37 (sia per l'affidamento che l’esecuzione delle opere pubbliche, nonchè varianti e accordi bonari) e quelli dell'articolo 1, comma 32, della L.190/2012.
Questo è quello che, a parere dello scrivente, si dovrebbe fare, se il Decreto Legislativo intende effettivamente applicare e rispettare i principi sanciti all'art. 7, c.1, let "c)" ("riduzione e concentrazione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche..") e all'art. 7, c.1, let "e) ("razionalizzazione e precisazione degli obblighi di pubblicazione nel sito istituzionale, ai fini di eliminare le duplicazioni ..") della Legge delega 7 agosto 2015, n. 124.
Quindi, è sufficiente questa misura per assolvere già adeguatamente agli adempimenti informativi su illustrati in sostituzione di quello che la novella prevede, invece, assolta, "limitatamente alla parte lavori" (a differenza del BDAP, con il Portale Trasparenza i lavori di manutenzione ordinaria possono essere resi evidenti), con le comunicazioni al BDAP dei dati per essa richiesti dalla normativa specifica.
Infatti, con il BDAP, viene monitorata un'opera pubblica, a partire dalla fase iniziale della programmazione, mentre il Portale Trasparenza tramite le comunicazioni obbligatorie previste dall'articolo 7, comma 8, lettere a) e b) del Codice dei contratti e integrando quelle rivenienti dall'AVCPASS rende evidente il monitoraggio a partire dalla fase, successiva, dell'affidamento. Pertanto è ragionevole ritenere che ricondurre gli obblighi informativi al BDAP sia eccedente le finalità che la novella del D.lgs. 33/2013 si propone di perseguire.
Se poi s'intende comunque eccedere, facendo riferimento ai dati che vengono richiesti dal BDP, il monitoraggio dei pagamenti e di altre informazioni di carattere economico finanziario sono rilevabili grazie alla tracciabilità dei flussi finanziari (di cui all'articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 e s.m.i.) che avviene con l'obbligatorietà dell'attribuzione dei codici CIG e CUP per ogni singolo contratto di appalto, indipendentemente dall'importo (non è stabilita alcuna soglia minima) e dall’esperimento o meno di una procedura di gara o di un procedimento ad evidenza pubblica, senza poi considerare che è comunque possibile ottenere l'"accesso" e la "consultazione" "ai dati dei pagamenti" delle P.A." tramite le informazioni rilevabili dal sito "soldipubblici.gov.it" sancito dal neo art.4-bis.
Lo strumento che consente il monitoraggio dei flussi finanziari da parte degli organi competenti di controllo è la fatturazione elettronica (che è divenuta obbligatoria anche per gli Enti Locali e quindi per tutte le P.A. dal 31/03/2015) per cui CIG (codice identificativo di gara attribuito in fase di affidamento) e CUP (codice unico di progetto di investimento pubblico attribuito in fase di programmazione) sono metadati obbligatori. Lo stesso CIG che il Portale Trasparenza rende pubblico al cittadino tramite gli adempimenti previsti per tutte le Stazioni appaltanti dall'articolo 7, comma 8, lettere a) e b) del Codice dei contratti, di cui sopra.
Per rendere più agevole la consultazione si sono realizzate pagine web differenti, ciascuno con il suo grado di complessità, collegando la sintesi (i 12 quesiti rivolti al Dott. Cantone) a pagine successive con progressivo grado di approfondimento in modo che, a seconda del grado di interesse o per necessità di verifica, il lettore possa arrivare alla fine del suo percorso di studio alla versione integrale dell'articolo di riferimento con evidenza dello stato vigente e futuro.
Ad esempio, il quesito n. 4 "Pensa sia corretto includere il Portale della Trasparenza nell'elenco delle Banche dati di cui all'Allegato B e sostituirlo al BDAP ?" conduce il lettore alla pagina Sintesi delle Novazioni - Impatto normativo dove sono riportate maggiori informazioni sul "Portale della Trasparenza". A sua volta, tale pagina riporta un collegamento alla pagina Riepilogo degli articoli vigenti nella parte in cui tratta le Banche Dati centralizzate. In quest'ultima pagina è riportato il riferimento all'Art.9-bis in versione integrale sul testo vigente con evidenza delle modifiche.
Il sommario ad inizio pagina (Dodici quesiti per il Dott. Cantone) permette di avere a colpo d'occhio i contenuti sintetizzati e raggiungerli cliccando sul relativo link.
Il testo è già in Conferenza unificata Stato Regioni e al Consiglio di stato. La delega scade il 28 di questo mese e le camere daranno il parere proprio nell'ultimo mese in cui è possibile. Insomma ci sono altri tre mesi prima dell'ultimo passaggio in consiglio dei ministri. La speranza per tutti noi è quella che si possa migliorare lo schema di decreto di modifica in questione rispettando i punti illustrati sopra.
Si auspica per l'immediato futuro (ora gli strumenti ci sono), così come prevede l'art. 10 dello schema di D.lgs. recante modifiche e integrazioni al CAD di cui al 7 marzo 2005, n.82 a norma dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n.124, la stessa legge delega che intende riformare il Decreto Trasparenza in questione, che Parlamento e Governo possano "migliorare la qualità dei propri atti, anche attraverso l’utilizzo, (sempre e non solo ove previsto e nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente,) di forme di consultazione preventiva per via telematica sugli schemi di atto da adottare", così come sta già avvenendo per la riforma dello stesso CAD, anche se in via ufficiosa.Infatti, può essere ritenuto realmente prezioso e un valore aggiunto l'apporto di semplici cittadini che vogliono contribuire a migliorare il proprio Paese, che magari fanno parte di associazioni del settore, che lavorano all'interno di contesti in cui operano con i sistemi informativi che producono ed elaborano i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria o che utilizzano operativamente gli strumenti tecnologici divenuti ora indispensabili per una P.A.
Per questi motivi conoscono da vicino, più di chiunque altro, le criticità e possono proporre soluzioni. Perchè non approfittare di risorse di valore e gratuite ? I recenti studi sull'innovazione nel settore pubblico hanno dimostrato scientificamente che oggi le reali innovazioni sono quelle concepite dal basso. Essi sono spinti da forti motivazioni, lo fanno per la collettività, il bene comune e non solo per stessi.
Egr. Dott. Cantone le invio in formato PDF questa lettera e l'intera relazione suddivisa per ciascun capitolo ma come ho spiegato nelle "istruzioni d'uso" la consultazione può essere agevolata tramite la lettura via web potendo cliccare sui relativi collegamenti ipertestuali che la condurranno alle fonti e in particolare alla versione integrale degli articoli oggetto di modifica all'interno del testo vigente. L'evidenza del barrato e delle variazioni in rosso possono migliorare la comprensione.
Ho fiducia nei principi in cui crede e soprattutto nella sua grande capacità di rendere possibile un cambiamento per tutti noi e nostri figli.
In attesa di un Suo riscontro, ringranzio Lei e tutti i consiglieri dell'ANAC per l'attenzione che spero vorrete dedicare a me e a qualsiasi cittadino.
Con infinita stima le invio i miei più cordiali Saluti.
Dott. Francesco Addante